Facebook Telegram Twitter Instagram YouTUBE


Головна  >  Діяльність  >  Інформаційна політика та безпека  >  Реалізація Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів  >  Чи змінила Конвенція Ради Європи про доступ до офіційних документів (Конвенції Тромсо) підходи до захисту права на доступ до інформації для розпорядників в Україні?   >  09/08/2021 17:03:55

На національному рівні право на доступ до інформації регулюється нормами Конституції України (статті 32, 34 та інші), Закону України «Про інформацію», Закону України «Про доступ до публічної інформації» та Закону України «Про захист персональних даних» а також окремими нормами інших актів.

Разом з цим ключовими міжнародними документами, які захищають право на доступ до інформації є:

  1. Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод (стаття 10);
  2. Міжнародний Пакт про громадянські та політичні права (стаття 19);
  3. Конвенція про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступу до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Орхуська конвенція)
  4. Конвенція Ради Європи про доступ до офіційних документів (Конвенція Тромсо).

Конвенція Ради Європи про доступ до офіційних документів набула чинності для України та інших 9 держав, які її ратифікували з 1 грудня 2020 року. Отже, із зазначеної дати та відповідно до Закону України «Про міжнародні договори України» норми Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів повинні застосовуватися в Україні як норми прямої дії. Відповідно до статті 19 зазначеного вище Закону, чинні міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства.

На підставі цих міжнародних актів право на доступ до інформації отримує захист з боку наступних міжнародних органів:

Для належної та ефективної імплементації Конвенції Ради Європи з доступу до офіційних документів країнами-підписантами буде найближчим часом створено два моніторингові органи:

1)    Група спеціалістів з доступу до офіційних документів – орган, до складу якого увійдуть незалежні та висококваліфіковані фахівці у сфері доступу до офіційних документів. Мета цього органу – стежити за ефективністю застосування країнами-підписантами положень Конвенції. Для цього Група спеціалістів  надаватиме свою експертну думку з питань застосування положень Конвенції, обмінюватиметься інформацією та звітуватиме про досягнення, а також надаватиме свої пропозиції до Консультацій Сторін. Окрім цього, Група спеціалістів  подаватиме звіти про достатність закріплених у законодавстві країн-підписантів заходів і практичних дій, здійснених для втілення положень Конвенції.

2)    Консультації Сторін – орган, до складу якого буде входити по одному представникові від країн-підписантів Конвенції та який буде розглядати доповіді, думки та пропозиції Групи спеціалістів, надавати рекомендації та пропозиції Сторонам а також вносити пропозиції стосовно змін до Конвенції. 

Ключовим питанням до можливості прямого застосування норм Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів у практиці розпорядників публічної інформації – суб’єктів  владних повноважень є співвідношення норм Конвенції та національного законодавства. Іншими словами, розпорядники публічної інформації постають перед питанням, норми якого документу (національного чи міжнародного) слід застосувати у випадку, коли норми Конвенції та норми національного законодавства відрізняються.

За загальним правилом частини 2 статті 19 Закону України «Про міжнародні договори України», якщо міжнародним договором України встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.

Проте, розпорядникам слід взяти до уваги, що частина 1 статті 1 самої Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів передбачає, що викладені у ній принципи повинні розумітися як такі, що не обмежують ті норми і положення національного законодавства та міжнародних договорів, які визнають більш широке право на доступ до офіційних документів. 

Таким чином, норми Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів прямо застосовуються у випадку, коли їх використання не звужує право на доступ до інформації, гарантоване чинним законодавством України.

Такий підхід до застосування Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів обумовлений тим, що самі її розробники вбачали у ній в першу чергу набір мінімальних загальноприйнятих стандартів і припускали, що країни, котрі її ратифікують можуть взяти на себе ширші зобов’язання із забезпечення доступу до інформації. Цей підхід не є новим для міжнародних актів, подібний передбачений і Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод у статті 53 «Гарантія визнаних прав людини», яка передбачає, що положення Конвенції не можу тлумачитись як такі, що «обмежують чи уневажнюють будь-які права людини та основоположні свободи, які визнані на підставі законів будь-якої Високої Договірної Сторони чи будь-якою іншою угодою, стороною якої така сторона є».

Отже, розпорядникам публічної інформації при обробці інформаційних запитів та оприлюдненні публічної інформації  в першу чергу слід користуватися положеннями Закону України «Про доступ до публічної інформації», як спеціального закону у цій сфері. Окремі положення Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів дійсно покращують гарантії доступу для запитувачів та розширюють їх права, які ми детально розглянемо у наступних роз’яснювальних матеріалах.

Розпорядникам публічної інформації слід мати на увазі, що для країн, які ратифікували Конвенцію Ради Європи про доступ до офіційних документів, змінилися і підходи до захисту права на доступ до інформації і на міжнародному рівні. До ратифікації Конвенції, міжнародний захист права на доступ до інформації відбувався шляхом подання скарги до Європейського суду з прав людини, який захищав це право в контексті іншого міжнародного документу, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Стаття 10 цієї Конвенції  захищає право на свободу вираження поглядів і складовою частиною такого права вважає право «одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів». Зі змісту цієї статті а також з численної практики Європейського суду з прав людини випливає, що право отримувати інформацію не було передбачене та не захищалося як самостійне безвідносне право. Так само, Міжнародний пакт про громадянські та політичні права встановлює  у статті 19, що: «кожна людина має право на вільне вираження  свого погляду; це право включає свободу шукати, одержувати  і поширювати будь-яку інформацію  та  ідеї,  незалежно  від  державних  кордонів,  усно, письмово  чи  за  допомогою  друку  або художніх форм вираження чи іншими способами на свій вибір».

Проте, з ратифікацією Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів ситуація змінилася для країн, що приєдналися до цієї міжнародної угоди. Як зазначено в Пояснювальному звіті до Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів, йдеться про «загальне право на доступ до офіційних документів, що перебувають у розпорядженні державних органів».  На доповнення, Пояснювальний звіт до Конвенції зазначає, що «національні правові системи мають визнавати й належним чином забезпечувати здійснення права кожного на доступ до офіційних документів, які розробляються державними органами або перебувають у їхньому розпорядженні».

Розпорядникам публічної інформації слід і надалі докладати зусиль до повної та якісної імплементації положень національного законодавства, яке гарантує доступ кожного до публічної інформації, якою відповідно до статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» є відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Додаткові роз’яснення з питань застосування законодавства про доступ до інформації можна знайти у Рекомендаціях Уповноваженого Верховної ради України з прав людини з питань додержання конституційного права людини і громадянина на доступ до інформації (видання Ради Європи, грудень 2020 року). Щодо порядку застосування та співвідношення окремих норм чинного законодавства України з доступу до інформації та положень Конвенції Ради Європи з доступу до офіційних документів дивіться наступні роз’яснення на сайті.

Матеріал розроблено експерткою Ради Європи Тетяною Олексіюк за фінансової підтримки Європейського Союзу та Ради Європи, в межах роботи Проєкту «Європейський Союз та Рада Європи працюють разом для підтримки свободи медіа в Україні».

Погляди, висловлені в публікації, належать її авторам і не відображають офіційні позиції Європейського Союзу та Ради Європи.