Facebook Telegram Twitter Instagram YouTUBE


Головна  >  Діяльність  >  Інформаційна політика та безпека  >  Реалізація Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів  >  Публічна інформація та офіційні документи: чим відрізняються предмети регулювання Закону України «Про доступ до публічної інформації» та Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів?   >  09/08/2021 17:03:42

Публічна інформація та офіційні документи: чим відрізняються предмети регулювання Закону України «Про доступ до публічної інформації» та Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів?

Конвенція Ради Європи про доступ до офіційних документів (Конвенція Тромсо) у статті 2 «Право доступу до офіційних документів» встановлює, що кожна Сторона цієї Конвенції гарантує право кожному, без дискримінації за будь-якою ознакою, на доступ, за вимогою, до офіційних документів, що знаходяться в розпорядженні державних органів.

Наступне визначення офіційних документів наведене у Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів: 

«Під поняттям «офіційні документи» розуміється будь-яка інформація, записана у будь-якій формі, складена або отримана, та яка перебуває у розпорядженні державних органів». 

Закон України «Про доступ до публічної інформації» зі свого боку дає нам наступне визначення публічної інформації:

«Публічна інформація – це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.»

Як зазначено у Пояснювальному звіті до Конвенції, у підпункті b пункту 2, сфера застосування Конвенції окреслюється через визначення поняття «офіційні документи». Для цілей цієї Конвенції «офіційні документи» – поняття, під яким розуміють будь-яку інформацію, яка розроблена ​​або отримана державними органами та знаходиться в їхньому розпорядженні, міститься на будь-якому фізичному носії, незалежно від її форми та формату (письмові тексти, інформація, записана на звуковій або аудіовізуальній плівці, фотографії, електронні листи, інформація, що зберігається в електронному форматі, наприклад, електронні бази даних тощо).

Слід зазначити, що практика Європейського Суду з прав людини відображає такі самі підходи щодо визначення інформації, яку уряди країн-учасниць повинні надавати запитувачам. ЄСПЛ у рішенні Великої Палати у справі «Угорська Гельсинська спілка проти Угорщини (Magyar Helsinki Bizottság v. Hungary) визначив, що «факт того, що запитана інформація є готовою і доступною, повинний стати важливим критерієм в загальній оцінці того, чи можна розглядати відмову в наданні інформації як "порушення" свободи "отримувати і поширювати інформацію", яка захищається цим положенням». 

Конвенція Ради Європи про доступ до офіційних документів передбачає, що право доступу обмежується наявними документами та не зобов'язує розпорядників створювати нові документи за запитами про надання інформації.   Щодо національного законодавства, Закон України «Про доступ до публічної інформації» теж говорить про надання «готової та зафіксованої інформації». Разом з тим, Постанова Пленуму Вищого адміністративного суду України №10 від 29 вересня 2016 року «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації» у пункті 1 з цього приводу зазначає:

«…визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях та знаходилась у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації.

Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник інформації не володіє запитуваною інформацією, але зобов'язаний нею володіти (пункт 1 частини першої статті 22 Закону № 2939-VI).»

Отже, у випадку, якщо до розпорядника публічної інформації було подано запит на інформацію, яку розпорядник повинен був створити або зібрати відповідно до своїх повноважень, проте з якихось причин ще не зробив цього, такий розпорядник повинен створити та надати цю інформацію у відповідь на запит.

Судова практика на національному рівні також вже має визначений підхід щодо доступу до інформації, яка вже зафіксована у розпорядника як єдиний документ, та отримання інформації, яку розпорядникам ще слід зібрати з кількох документів.

Постанова Пленуму Вищого адміністративного суду України №10 від 29 вересня 2016 року «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації» у пункті 1 з цього приводу зазначає:

«Якщо запит стосується інформації, яка міститься в кількох документах і може бути зібрана і надана без значних інтелектуальних зусиль (наприклад, без проведення додаткового змістовного аналізу), то така інформація відповідає критеріям "відображеності та задокументованості" і є публічною

Підсумовуючи, слід сказати, що українське законодавство надає більші, ніж Конвенція Тромсо, гарантії доступу до інформації в частині визначення обсягу інформації, яку розпорядники повинні надавати у відповідь на запит. Таким чином, у ситуації, коли запитувач просить надати великий обсяг інформації, розпорядникам слід керуватися підходами національного законодавства та судової практики, адже відповідно до частини 1 статті 1 Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів пріоритет надається тим нормам, які передбачають ширші гарантії.

 Форми доступу до офіційних документів

Як зазначено у пункті 1 статті 6 Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів у разі надання доступу до офіційного документу заявник має право обрати чи ознайомитися з оригіналом або копією, чи отримати копію цього документу в будь-якій доступній формі або форматі за своїм вибором, якщо тільки висловлене побажання не є невиправданим.

Пояснювальний звіт до Конвенції з цього приводу зазначає наступне. Є кілька форм доступу до офіційних документів: ознайомлення з оригіналом, надання копії документа, або й те, й інше. Запитувач має вказати, якій формі доступу він віддає перевагу і  державний орган повинен за можливості задовольняти побажання запитувача. Проте в деяких випадках це може бути недоцільно або неможливо. Державний орган має право відмовити в наданні копії документа, наприклад, за браком технічних засобів (для відео- або аудіокопій чи електронних копій), або якщо це потягне невиправдані додаткові витрати, або якщо згідно з національним законодавством може бути порушене право інтелектуальної власності. Можна також відмовити в доступі до оригіналу документа, якщо він фізично крихкий або в поганому стані, у таких випадках державний орган має надати копію документа. Державні органи мають у всіх можливих випадках забезпечити можливість ознайомлення з документом, встановлюючи розумні години роботи та надаючи матеріально-технічну базу для такого ознайомлення.

Разом з тим, українське законодавство не деталізує обов’язку розпорядника надавати запитувачеві можливість ознайомитися з оригіналом документу.  Лише пункт 4 частини 1 статті 14 Закону України «Про доступ до публічної інформації» згадує про обов’язок розпорядників визначати спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями.

У частині 10 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України №10 від 29 вересня 2016 року «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації» щодо форми доступу до інформації зазначено:

«10.1. Закон № 2939-VI не містить переліку способів ознайомлення запитувача інформації із запитуваною інформацією. Зважаючи на частину другу статті 34 Конституції України та частину другу статті 7 Закону № 2657-XII про те, що ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом, спосіб ознайомлення визначається самим запитувачем інформації…

10.2.... Закон № 2939-VI не вимагає від розпорядника завіряти копії документа, що надається у відповідь на інформаційний запит. Проте необхідно враховувати, що розпорядник інформації зобов'язаний надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об'єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію (пункт 6 частини першої статті 14 Закону № 2939-VI).»

Крім того, надання для ознайомлення оригіналів документів у відповідь на інформаційний запит може бути ускладнене тим, що документи можуть містити інформацію з обмеженим доступом. У таких випадках розпорядники повинні виготовляти копії, вилучати з них інформацію з обмеженим доступом та надавати для ознайомлення такі копії документів. Вимоги Конвенції щодо порядку  вилучення інформації з обмеженим доступом з документів будуть детально розглянуті в наступних роз’ясненнях.

Таким чином, беручи до уваги обов’язок розпорядника надавати точну та повну інформацію, доступ до оригіналів документів на прохання запитувача, як окрема форма доступу до офіційних документів, потребує розробки окремої процедури. Станом на зараз, сам той факт, що інформація отримана від розпорядника у порядку відповіді на запит (що підтверджується відповіддю від розпорядника, оформленою згідно вимог діловодства) уже покладає обов’язок забезпечити її достовірність на розпорядника.

Матеріал розроблено експерткою Ради Європи Тетяною Олексіюк за фінансової підтримки Європейського Союзу та Ради Європи, в межах роботи Проєкту «Європейський Союз та Рада Європи працюють разом для підтримки свободи медіа в Україні».

Погляди, висловлені в публікації, належать її авторам і не відображають офіційні позиції Європейського Союзу та Ради Європи.