Facebook Telegram Twitter Instagram YouTUBE


Головна  >  Діяльність  >  Інформаційна політика та безпека  >  Реалізація Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів  >  Як змінилися обов’язки розпорядників публічної інформації з ратифікацією Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів?   >  09/08/2021 17:03:28

Як змінилися обов’язки розпорядників публічної інформації з ратифікацією Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів? 

В першу чергу слід звернути увагу на те, що Конвенція Ради Європи про доступ до офіційних документів містить деякі відмінності у визначенні розпорядників інформації, порівняно із національним законодавством.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» «суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання».

Натомість частина 2 статті 2 Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів передбачає, що для цілей цієї Конвенції «під поняттям «державні органи» розуміється: 1) урядові та адміністративні органи на національному, регіональному та місцевому рівнях; 2) органи законодавчої та судової влади у тій мірі, в якій вони виконують адміністративні функції згідно з національним законодавством; 3) фізичні чи юридичні особи у тій мірі, в якій вони виконують адміністративні повноваження».

Порівняння цих норм щонайперше приводить до запитання, чи вважаються після набуття чинності Конвенцією Ради Європи про доступ до офіційних документів розпорядниками публічної інформації фізичні особи, в тому числі посадові та службові особи.

Як зазначено в Пояснювальному звіті до Конвенції під поняттям «державні органи» розуміються адміністративні органи на національному, регіональному та місцевому рівнях (наприклад, центральні органи влади, міські ради та інші муніципальні органи, поліція, органи охорони здоров'я, органи освіти, органи, що відповідають за реєстрацію актів цивільного стану тощо). Під поняттям «державні органи» розуміються органи законодавчої та судової влади, якщо вони виконують адміністративні функції згідно з національним законодавством, а також фізичні чи юридичні особи, якщо вони виконують адміністративні повноваження. 

Розробники Конвенції передбачили, що за бажанням Сторін Конвенція може також поширюватися на фізичних або юридичних осіб, якщо вони виконують державні функції або здійснюють свою діяльність коштом держави відповідно до національного законодавства. Розробники Конвенції визнали, що немає загального визначення цих понять та що приклади дуже сильно відрізняються в різних країнах часто з історичних причин. 

Слід взяти до уваги, що судова практика з цього питання на національному рівні була   сформована ще до ратифікації Конвенції. У розділі 2 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України  від 29 вересня 2016 року №10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації» узагальнена судова практика щодо визнання посадової та службової особи  розпорядником інформації. Відповідно цієї Постанови визначення суб'єкта владних повноважень не охоплює посадових осіб і службових осіб органів державної влади, місцевого самоврядування:

«… оскільки за своїм статусом та колом повноважень вони не підпадають під розуміння органу державної влади та інших суб'єктів, зазначених у пункті 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI. У зв'язку з цим такі особи не можуть (не мають здатності) виконувати обов'язки розпорядника інформації, у тому числі обов'язки щодо обліку та оприлюднення публічної інформації (статті 14, 15 Закону № 2939-VI)…

Не є розпорядниками публічної інформації у розумінні Закону № 2939-VI народні депутати України, депутати місцевих рад та Верховної Ради АРК, голови районних, обласних рад, сільський, селищний, міський голова, судді, прокурори, державні виконавці тощо».

Виходячи з наведеного вище та з метою недопущення звуження права на доступ до інформації, передбаченого чинним законодавством України розпорядникам публічної інформації – суб’єктам владних повноважень рекомендовано не допускати відмов у доступі до інформації з причини того, що запит було направлено на ім’я посадової чи службової особи та надавати відповідь від імені та в межах компетенції суб’єкта владних повноважень.

Запровадження обов'язку розпорядників інформації позначати пропуски в документі

Конвенція Ради Європи про доступ до офіційних документів у частині 2 статті 6 запроваджує додаткову гарантію для запитувачів інформації:

«У разі обмеження доступу до деякої інформації, що міститься в офіційному документі, державний орган повинен, тим не менш, надати доступ до решти інформації, що у ньому міститься. Будь-які пропуски у документі повинні бути чітко позначені. Однак, якщо часткова версія документа вводить в оману або не має сенсу, або покладає явно необґрунтоване навантаження на орган щодо оприлюднення решти документу, у такому доступі може бути відмовлено».

Хоча українське законодавство не передбачає чіткого обов’язку розпорядників ідентифікувати вилучені частини інформації, в цьому випадку норми Конвенції можуть застосовуватися безпосередньо, так як їх виконання сприятиме розширенню гарантій запитувачів на доступ до інформації.  Розпорядникам публічної інформації при вилученні з копії документа інформації з обмеженим доступом слід дотримуватися наступних мінімальних вимог:

Обробка анонімних запитів.

Конвенція Ради Європи про доступ до офіційних документів у частині 2 статті 4 заохочує впровадження країнами-учасницями змін до законодавства, які дають можливість запитувачам залишатися анонімними окрім випадків, коли розкриття особи є необхідним для опрацювання запиту.

Закон України «Про доступ до публічної інформації» у статті 19 передбачає вимоги до оформлення запиту, серед яких є і вимога вказувати ім'я (найменування) запитувача. Недотримання вимог до оформлення запиту, в свою чергу, є підставою для відмови у задоволенні запиту відповідно до частини 1 статті 22.

Проте, судова практика щодо питання обробки та задоволення анонімних запитів підтримує більш сприятливу для запитувачів позицію. У пункті 9.6. Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України №10 від 29 вересня 2016 року «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації» щодо форми доступу до інформації зазначено:

Вимога зазначати у запиті ім'я (найменування) запитувача є для розпорядника інформативною та не впливає на умови виконання ним вимог Закону. Обов'язок розпорядника надати інформацію (документи) на запит не змінюється залежно від особи запитувача та зазначення у запиті його імені, якщо підстави для обмеження доступу до такої інформації відсутні (стаття 19 Закону № 2939-VI).

...Якщо у запиті вказано контактну інформацію, якої достатньо для належного виконання розпорядником свого обов'язку, а саме надання відповіді на запит, то встановлення особи запитувача не має суттєвого значення для прийняття розпорядником рішення про надання інформації. При вирішенні питання щодо того, чи надавати інформацію у відповідь на запит, будь-який розпорядник інформації повинен акцентувати увагу не на особі запитувача чи обставинах його життя, а виходити з того, що така інформація розкривається необмеженому колу осіб.

Більше того, законодавством у сфері доступу до публічної інформації не передбачено обов'язку розпорядника інформації ідентифікувати особу запитувача. Тобто запитувачу не потрібно додавати до запиту документи, що посвідчують особу (копію паспорта, ідентифікаційного коду), а розпорядник інформації не здійснює жодних дій з перевірки особи запитувача, наприклад звірення підпису із зразком, надсилання уточнюючих запитань тощо. Тобто запитувач може вказати будь-яке прізвище, ім'я, по батькові, і розпорядник не може і не повинен його перевіряти.”

Отже, розпорядникам публічної інформації при обробці анонімних запитів слід керуватися положеннями частині 2 статті 4 Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів та підходами національної судової практики і надавати відповіді на анонімні запити, окрім випадків, коли розкриття особи є необхідним для опрацювання запиту, наприклад, коли особа запитує інформацію про себе на підставі статті 10 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Конвенція Ради Європи про доступ до офіційних документів у статті 5 «Опрацювання запитів про доступ до офіційних документів» передбачає, що державний орган сприяє заявнику, наскільки це практично можливо, ідентифікувати запитуваний офіційний документ. Практичні питання застосування цього положення будуть розглянуті у наступному матеріалі.

Матеріал розроблено експерткою Ради Європи Тетяною Олексіюк за фінансової підтримки Європейського Союзу та Ради Європи, в межах роботи Проєкту «Європейський Союз та Рада Європи працюють разом для підтримки свободи медіа в Україні».

Погляди, висловлені в публікації, належать її авторам і не відображають офіційні позиції Європейського Союзу та Ради Європи.